增减挂钩项目是什么 土地增减挂钩政策解读

土地增减挂钩是指把城市建设用地的增加与农村建设用地的减少挂钩，是指土地利用总体规划，将一批农村建设用地地块（即老地块）复垦为耕地，将城市建设用地地块（即新地块）合并为一个新老拆迁项目区（以下简称以）。通过采取新旧拆迁、土地整理复垦等措施，在确保项目区各用地面积均衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、使城乡用地布局更加合理的目标。

随着我国城乡发展建设项目用地增减挂钩工作实践的不断通过深入，从国家到地方，从国土资源部门到各级人民政府，从管理者到群众，都加深了对这项新政策的认识。其多重效应主要体现在：

第一，增减挂钩是推进我国城乡统筹和社会资本主义新农村文化建设的有效管理机制。

要实现城乡协调发展，必须加大对农村的投入，提供更多的公共产品。城市经济建设发展用地增减挂钩政策为我们找到了一条好路子，其中蕴含着民族伟大的战略指导思想。实践证明，实施增减挂钩，结合土地整理和农业产业发展，有助于改善农业生产条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。同时，按照级差地租原则，对实施农村集体建设用地整理节约的土地进行调整和使用。根据城带乡的工农业要求，将所得的土地级差收入用于发展农村集体经济。以和农村基础设施和公共服务设施的建设不仅可以增加农民收入，提高当地农民的生活水平，而且可以改变农村的落后面貌，促进新农村建设和城乡一体化。山东， 天津， 宁夏， 四川， 江苏等试点县将增减挂钩与新农村文化建设和农村危房进行改造技术相结合，整合以及各种涉农企业资金，有效方法解决我国农村饮水、通信网络服务、清洁能源、卫生厕所改善和环境信息保护等问题。

第二，增减挂钩是推进耕地保护、节约集约用地的重要途径。

中国耕地保护的基本动力主要来自两个方面。一是政府主导实施土地开发整理项目，重点建设以促进保护，实现耕地数量和质量的提高；二是建设项目占用耕地需要履行“占补平衡”义务，这是基于耕地本身不能少的事实。“增减挂钩”是“占补平衡”思想的合理延伸，是将建设发展用地整理可以增加的耕地面积作为中国建设占用耕地的指标数据进行实验验证，最终目标实现项目区耕地面积不断增加，质量不下降。结合增减变化，江苏启动了“良田”建设项目，总建设规模83万亩。实施后可新增耕地12万亩。江西、四川、湖北将增加或减少环节，作为推进"农垦和粮食增产工程"、"黄金地工程"和"高产农田示范工程"的重要组成部分，有效增加耕地面积。

第三，增减挂钩是优化土地利用结构和空间布局的重要举措。

在中国的土地政策体系中，土地开发整理的主要功能是解决土地利用格局破碎和混乱的问题，增加耕地面积。主要途径是合并零散地块，复垦废弃地块；耕地占补平衡政策的主要作用是保护耕地面积，主要方式是要求各地通过农村土地整治和未利用土地开发补充同等面积和质量的耕地；集体建设用地流转政策的主要功能是盘活依法取得的农村集体建设用地，主要方式是通过统一的有形土地市场公开规范地流转土地使用权。然而，这三项政策并不能从根本上解决农村住房和村庄建设用地分散、混乱和空置的问题，也不能解决布局城乡建设用地的调整和优化问题。城乡建设用地增减挂钩的实施，规划指导下的农村建设用地有计划的拆迁建设，促进了土地在空间上的调整和交换，在一定程度上解决了我国大部分农村地区耕地细碎化、集体建设用地粗放浪费等问题。

第四，增减挂钩是深化农村土地资源管理工作体制改革的助推器。

“增减挂钩”涉及土地确认、布局建设用地调整、维护农民土地权益等。在增减挂钩试点实践中，围绕改革农村土地产权制度、规范集体建设用地流转、构建耕地保护经济补偿机制、构建城乡统一土地市场、完善土地收益分配机制等方面进行了积极探索。例如，农村集体建设用地的整合的实现“将节省建设用地指标,符合土地利用总体规划和城乡规划面积使用,实现集体建设用地“法律、法规”最初的集体建设用地使用权转让收入的大部分属于集体经济组织,而乡镇政府可以从转移收入中按一定比例提取城乡建设统筹基金，用于农业和农村发展”。

由于城市缺乏土地，农村缺乏资金，城乡建设用地增减挂钩热情很高。就像其他新事物一样，增减挂钩的做法也存在一些问题：一是一些地方在国土资源部批准的试点之外擅自进行“挂钩”，扩大了城市建设用地规模，一定程度上影响了现行土地利用规划的指标管理，影响了宏观调控效果。第二，在已批准的增减挂钩试点工作范围内，一些其他地方片面追求土地级差收益，违规调整和使用跨县流转指标，将集中的剩余指标可以用于研究中心建设城市，不利于我国城乡经济协调企业发展。第三，部分地方乡镇建设规划滞后，农村土地规划修编工作尚未完成，导致项目区设置与土地利用总体规划脱节，增减联动、农业发展与乡镇建设缺乏统筹协调，整体效益降低。

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